證券從業資格考試：我國公益信托制度現狀及問題

　在我國從事公益事業可供選擇的組織形式
　　在中國，個人或者組織要從事公益事業，有以下幾種組織形式可供選擇。 
　　一者，社會團體法人。1998年《社會團體登記管理條例》第2條規定，“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。”社會團體是基于公民結社自由權的社團。二者，基金會。2004年以前，基金會是作為社會團體法人存在的。但自1998《社會團體登記管理條例》將社會團體定義為成員制的社團后，基金會已經無法在邏輯上成為社會團體的一種類型。2004年《基金會管理條例》將基金會定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利法人。”可謂正本清源。三者，民辦非企業單位。1996年，中央從完善我國社會組織管理格局的角度出發，決定把民辦事業單位交由民政部門進行統一歸口登記，稱為民辦非企業單位。1998年的《民辦非企業單位凳記管理暫行條例》中第一次從法律上確立了這一組織形式。 
　　社團法人是一種以成員為特征的非營利組織，這與公益信托有本質上的區別。民辦非企業單位是指利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。例如民辦學校、私營醫院等。與此不同的是，公益信托并不要求一定得從事社會服務活動，大部分是為社會公益事業直接提供資金支持。 
　　我國《民法通則》將法人分為機關法人、事業單位法人、社會團體法人和企業法人四種類型，目前尚不存在財團法人之說，也就沒有相對應的制度。但是葛云松先生在比較了我國基金會與法人型民辦非企業單位與國外財團法人之后，得出結論：“我國的基金會與民法非企業單位法人制度與同外的財團法人制度的確存在一些差異。但是除了在若干問題上范圍較窄、若干細節規定上有些區別或者缺乏規定外，并沒有根本性的不同。”可以將我國的基金會和法人型民辦非企業單位進行制度上的整合，建構起我國的財團法人制度。 
　　關于公益信托與財團法人之間的一般區別，本文在前面已經有所涉及，不再贅述。不可否認的是，我國基金會在籌建資金，從事社會公益活動方面取得了很大的成果。以青少年基金會為例，僅希望工程一項在短短十余年間累計接受海內外捐款18．4億元，使229萬名兒童重返校園，建起了7800多所希望小學，被譽為“中國非營利組織公益組織品牌”。但是縱觀目前法律規定，我們發現： 
　　一者，在我國設立基金會的條件比較苛刻，主要體現在資金要求上，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣；地方性公募基金會的原始基金不得低于400萬元人民幣；非公募基金會的原始基金不得低于200萬元人民幣。公益信托沒有起始資金的限制，只要求有確定的信托財產即可，更有利于吸納社會上閑散資金從事公益事業。另外，基金會的設立程序比較繁瑣。 
　　二者，在運行成本上，基金會要求配備專職人員（包括理事、監事、秘書長等），確定固定住所，而公益信托的具體運營由受托人來進行，除此之外，只需要設立信托監察人即可。 
　　三者，基金會在實現資產保值、增值方面有諸多限制。《基金會管理條例》第2條明確基金會是從事公益事業為目的的“非營利法人”。第28條沒有具體規定基金會所能從事的營利活動，而只是原則性地規定，基金會應按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值。“合法要求”是指基金會必須符合以下規定：1990年8月的人民銀行總行頒發的《基金會稽核暫行規定》要求各地對基金會“以盈利為目的的經營活動，如直接投資、經商辦廠、借貸資金等”進行檢查糾正。1995年4月人民銀行總行下發的《關于進一步加強基金會管理的通知》中要求“凡經營管理企業及其他營利性經濟實體的基金會，要限期清理并作出適當處置”；而且“基金會基金的保值及增值必須委托金融機構進行。”同時根據目前基金會條例第29條規定，公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金金額的8%。這些強制性比例的規定從一定意義上是為了促使基金會實現發展公益事業的宗旨，確保對公益事業的投入。但是這樣規定的缺陷在于缺乏可操作性，而且在一定程度上致使基金會投資行為受到極大限制。 
　　所以，即使我們已經有社會團體法人、基金會、民辦非企業單位三種模式供民眾選擇以從事公益事業，但是依然無法滿足所有的需要。信托法中對公益信托的規定無疑是另外一種選擇途徑。  
　　現實中的公益信托雛形運作及其存在問題
　　盡管誠如本文開篇所言，截至2008年5月，我國尚無公益信托的成功嘗試。汶川地震之后，“西安信托5．12抗震救災公益信托計劃”以公益信托方式推進災區的教育事業，被視為真正意義上的公益信托在我國的嘗試。但是在實踐中存在不少公益信托的雛形： 
　　1．在一些基金會內部設立公益基金 
　　例如在青少年發展基金會中，設有中國青基會公益紀念基金。該基金以長期資助青少年發展事業為宗旨，接受捐贈人的捐贈，捐贈人獲得基金的命名權。共分為四種類型：創始基金、專項基金、遺產基金和公共基金。還有類似“希望工程——金龍魚農民工助學基金”、“濮存昕愛心公益基金”等專項公益基金。目前在紅十字會下設立的“李連杰壹基金”也是一個典型個案。 
　　2．我國目前存在大量的公益基金，例如教育基金、扶貧基金、助殘基金、勞保基金、醫療保險基金、養老基金等 
　　但是問題在于這些基金大多被各主管部門分割控制。而且主管部門大多為國家行政機關，缺乏必要的資金運作經驗、技術和專業人才，無法實現專業管理和專家理財，資金運作行政色彩濃厚，不接受嚴格的金融監管，資金運作效率低下，甚至被挪用、盜用，無法實現基金預定的保值增值和安全的目標。 
　　3．各大院校所設立的各種獎學金、助學金、科研基金等 
　　這類獎（助）學金、獎教金和專項課題研究基金大多為社會公眾向高校捐贈設立。一般設立在各高校的校友會之下，設有一定的管理方式和管理機關。例如北京大學制定的《北京大學設立獎學金的管理規定》中就有如此規定。 
　　4．在特定情況下籌款設立的特定賬號 
　　例如同一屆的畢業生、或者同鄉等為了某一特定目的（例如為了相互幫助，尤其是救助遭遇不幸的同學的目的）而設立一個賬號；或者為某個重癥病人專門設立的賬號等。這可能是管理最為松散的一種形式。 
　　這些情形的存在無疑表明了現實的一種需要。但是這些“公益基金”無不存在管理和運營上的問題。為什么不能依照信托法中的相關規定來進行規制呢？原因主要在于： 
　　第一，信托法中規定了公益信托的原則和一般規則，但是卻沒有明確相關事項，導致法律規定缺乏操作性而難以適用。按照信托法的規定，公益信托管理中很多事項，例如公益信托的設立和確定、公益信托受托人的辭任、受托人的變更、公益信托的檢查、公益信托目的的變更、公益信托的終止等都需要管理機構的批準和監督；但目前尚未確定究竟由哪個政府部門作為公益事業管理機構，致使公益信托的設立和管理無從談起。 
　　第二，國家沒有為公益信托提供稅收優惠政策。信托法第61條只作了原則性規定：“國家鼓勵發展公益信托。”但是具體鼓勵發展公益信托的措施，例如稅收措施還沒有出臺，在一定程度上影響了個人和組織設立公益信托的積極性。當然民眾對于信托的陌生感也是原因之一。 
　　但是無可否認的是，公益信托制度值得在實踐中進行嘗試和推廣。根據前文分析，信托制度（包括公益信托制度）引入大陸法系，盡管存在一定的理論爭議，但是并不構成障礙，而且公益信托制度在發展公益事業方面所存在的功能上的不可替代性，符合我國現實需要。同時，信托制度在中國已經歷了二十多年的實踐，積累了有益的經驗；而且正如前文所述，現實中所存在的公益信托的雛形也為公益信托的發展進行了有益的探索。再者，理論界對此領域的研究也日益增多，相關立法和配套制度也在緊張制定之中，而日本、韓國和我國臺灣地區對于這一制度的成功移植的經驗也值得我們借鑒和參考。