影子銀行最高文件出臺 被指帶有部門利益色彩

　　一紙坊間流傳的政策性文件，再度引發市場對影子銀行的激烈爭論。

　　經《財經》記者多方證實，近期《國務院辦公廳關于加強影子銀行監管有關問題的通知》(下稱“國辦107號文”)出臺，這被視為中國有關“影子銀行”最高級別的文件。

　　與外界討論有所不同，“國辦107號文”并非是此前盛傳的銀監會“9號文”的替代性文件，其醞釀、起草過程與一項影子銀行的研究課題有關，該課題是國務院交辦銀監會。課題由一位銀監會副主席牽頭，由非銀部具體執行。2013年6月前后，課題評審結項后，提交國務院。與此同時，“國辦107號文”也在同步起草，期間曾征求央行、證監會、商務部等相關部委意見。據悉，有關部委曾反饋了一些不同意見，最終文件完成部委會簽，并正式發布。

　　該文件首次對中國影子銀行范疇給出了官方界定，識別依據是相關業務受監管程度和機構類型;并明確影子銀行監管的責任分工，按照誰審批機構誰負責風險處置的原則，建立中央、地方統分結合的監管框架。

　　目前部委層面的清理整治工作已經啟動，相關政策出臺亦在提速。據悉，銀監會正在加速推進銀行理財去影子銀行、去“通道”，提高其透明度;重點整治信托產品資金池業務。央行也正在就P2P網絡借貸活動起草規范性文件。

　　一位接近審計署的權威人士對《財經》記者透露，2014年中國銀監會和審計署計劃聯合開展影子銀行的金融審計。這次摸底將類似于地方政府性債務審計，有助于進一步摸清影子銀行全貌，評估風險，研究應對舉措。

　　影子銀行(Shadow Banking System)本是舶來品，國際上對其認識尚處在探討和探索階段。外界普遍認為，“國辦107號文”對影子銀行的界定，缺乏準確，甚至偏離了FSB(金融穩定理事會)的本意。央行調查統計司司長盛松成說：“影子銀行不單單是機構，銀行里也有影子銀行。”

　　部分業界人士認為，這一帶有明顯部門利益色彩的文件，難以涵概中國影子銀行全局。因此，未來還需要在實踐中，不斷豐富和厘清中國式影子銀行。

　　中國銀監會副主席王兆星曾撰文認為，中國應對影子銀行的基本思路是：科學界定其邊界與范圍，統計和評估其規模與影響，防止過低或過高的不切實際的估計帶來的誤導，評估和監控其風險及傳染性，加強監管協調配合與信息共享，防止監管真空和監管套利。

　　爭議定調誤區

　　“國辦107號文”被曝出臺之初，曾被解讀為目前為止有關影子銀行最為權威的表述，代表了官方對影子銀行達成共識后的統一立場，奠定了影子銀行監管的基本框架。

　　這一定調是否準確，仍存在爭議。

　　影子銀行作為高頻率出現的名詞，發生在2008年金融危機后，因為它被視為2008年國際金融危機的誘因。直到最近一兩年，有關它的討論才變得逐漸清晰。而部分國家依然對此頗為敏感。

　　FSB在《2013年全球影子銀行監測報告》中稱，一些國家更喜用“市場化融資”，而不是“影子銀行”，他們認為“影子銀行”術語帶有輕蔑的語氣，FSB使用“影子銀行”術語得到了G20的認同。

　　漢語中，“影子”一詞有陰暗、灰色之意，甚至被認為是貶義詞，因此影子銀行被穿上了特殊的外衣，這種沒有意義的誤解，一度引發了中國政界和學界不必要的爭議和迷茫。

　　一位知情人士認為，“國辦107號文”不僅沒有徹底扭轉這種認識上的偏差，相反，有可能把外界對影子銀行的界定和風險監測，帶入到另一誤區。這樣的局面頗讓人感到遺憾。

　　2010年以后，銀行信貸規模擴張減速，金融市場各類創新產品加速涌現，大量資金轉而通過信托、銀行理財等通道變相流入實體經濟。一個典型的特征是，地方融資平臺、房地產等領域的長期投資，越來越依賴于短期融資，期限錯配風險增加。這一定程度上加速了金融體系風險的集聚。

　　為及時監測和化解風險，研究應對舉措，2012年前后，國務院交辦銀監會一項重要課題，即影子銀行專項研究，項目由銀監會非銀部具體執行。在此期間，銀監會頻頻對外澄清，銀行理財、信托等銀行表外業務并非游離于監管之外，不屬于影子銀行體系。

　　銀監會2012年報稱，銀監會所管轄的六類非銀行金融機構及其業務、商業銀行理財等表外業務不屬于影子銀行。期間，銀監會副主席閻慶明也曾撰文認為，從監管上分析，銀行理財有嚴格獨立的監管框架、無高杠桿操作、無期限錯配引發的流動性風險、信息披露充分，故不是影子銀行。不過他也坦承，在具體操作上，存在規避監管、實現監管套利的理財業務，表現為影子銀行。

　　前述課題評審結項后，于2013年6月前后提交國務院。期間，在銀監會主導下，“國辦107號文”應運而生，并進入征求部委意見和會簽階段。據一位接近銀監會人士透露，商務部、央行等部委曾分別表達了不同意見。尤其是商務部，認為將典當行納入影子銀行明顯不合理。

　　據了解，央行對這樣的劃分也有保留意見。1月15日，中國人民銀行[微博]調查統計司司長盛松成在國新辦新聞發布會上公開對影子銀行的定義，認為影子銀行是在傳統的金融體系以外從事信貸、資金融通等機構和業務。“影子銀行”不單單是機構，銀行里面也有“影子銀行”，用“如形隨影”形容，就是(影子銀行)和銀行也有一定關系。

　　銀監會和人民銀行對影子銀行方面的表態不同，由來已久。一位知情人士透露，近一年來，銀監會對影子銀行有點監管容忍味道，正是這種容忍，導致信托、銀行理財、同業業務等影子銀行快速增長，這一定程度上增加了央行在維護金融穩定和貨幣政策方面的難度。

　　按照FSB給出的影子銀行定義，影子銀行是由(部分或完全)在正規銀行體系之外的實體及業務活動所構成的信用中介。相較而言，“國辦107號文”和FSB的界定存在明顯的差異，前者重在從機構識別的層面出發，考察“是否持有金融牌照”和“有無監管或監管的充足情況”。而后者則從功能識別的角度，以金融業務活動是否具備杠桿率、期限轉換和流動性轉換特征，作為衡量指標。

　　FSB最新全球影子銀行監測報告顯示，截至2012年底，中國影子銀行規模占全球的比重為3%，總量為2.13萬億美元(約合人民幣13萬億元)，同比增速42%，增速為全球之首，高出第二位的阿根廷近20個百分點。

　　整治規范提速

　　1月15日，盛松成表示，人民銀行將加強影子銀行業務的監測、分析。推進涉及影子銀行基礎性工作，將是央行未來的重要工作之一。

　　“國辦107號文”提出，央行應該抓緊制定影子銀行基礎性統計框架和規范，制定統一的統計科目和報表體系，將有關行業的業務總量、機構數量、風險狀況納入統計分析范圍。2010年，人民銀行引入社會融資規模的監測指標，將傳統銀行信貸以外的銀行表外融資業務納入監測范圍。未來有望建立專門針對影子銀行的專項統計體系。

　　為配合國務院工作安排，審計署已將影子銀行審計列為2014年一項重要的金融審計，如無其他情況，該項審計將于今年下半年如期啟動。

　　前述接近審計署人士透露，審計將按照“國辦107號文”劃定的口徑，從范疇劃定、風險評估、監管對策等方面入手，摸清影子銀行全貌。

　　“國辦107號文”認為，中國影子銀行包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監管的信用中介，包括新型網絡金融公司、第三方理財機構等。二是不持有金融牌照、存在監管不足的信用中介機構，包括融資擔保公司、小額貸款公司等。三是持有金融牌照，但存在監管不足或者規避監管的業務，包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務。

　　一位接近銀監會人士表示，依據這一界定標準，商業銀行理財、信托和銀行同業業務基本都不屬于影子銀行。然而，在外界看來，這三塊業務恰恰是構成中國式影子銀行的核心。

　　新年伊始，中國銀監會已將銀行理財和銀行同業業務治理列為2014年最為緊迫兩項改革任務。據路透社報道，今年銀監會將重點引導理財業務實行事業部制，推動同業業務進行專營部門制改革，其他部門和分支機構不再經營。并要求各地方各機構一季度推出改革方案。

　　過去一年，銀監會對銀行理財和信托的監管已有所加碼，為的是洗脫其影子銀行身份。以銀行理財為例，銀監會牽頭中央結算公司推出“全國銀行業理財產品信息登記系統”，實現理財產品實時、動態監測，提高信息透明度。同時，開展銀行理財直接融資工具試點，減少理財資金對信托通道的依賴。

　　這些提升透明度和去通道化的舉措有望在今年持續。2014年銀監會將重點拓寬銀行理財資金的投資范圍，進一步擴大理財直融試點，繼續清理銀行理財資金池業務，提高理財資金與運用的一一對應程度。

　　就信托業而言，銀監會將推動信托業回歸主業，清理和規范信托公司開展的非標準化理財資金池等具備影子銀行特征的業務。據了解，銀監會正在探索信托產品登記機制，嘗試建立“信托穩定基金”的行業救助機制。

　　銀行同業業務領域，去年8月以來，審計署開展地方政府性債務審計，同業業務受到一定沖擊，增速有所放緩，銀監會原計劃出臺“9號文”，已暫時擱置。

　　前述接近銀監會人士坦言，銀監會針對銀行理財、同業業務的監管政策，均顯得滯后，這背后反映了銀監會監管寬容，過于袒護商業銀行利益。他認為，當前的“9號文”處境尷尬，出臺與否，已經意義不大。

　　被納入影子銀行體系的融資擔保公司和P2P(Peer to Peer，簡稱P2P)新型網絡借貸公司，相關整治和規范工作已經啟動。近期，銀監會等八部委啟動融資擔保清理行動，對以“擔保”名義宣傳但不經營擔保主業、從事非法吸收存款等業務的行為，予以查處和取締。

　　央行等相關部門也正在醞釀起草P2P的監管細則，有望今年上半年發布。

　　監管協調難題

　　對于中國金融監管當局來說，將影子銀行納入監測監管體系遇到的首要難題，便是如何科學合理地界定其邊界和范圍，統計和評估其規模與影響。

　　在前述接近銀監會人士看來，“國辦107號文”顯然沒能解決這一難題。而其本身的局限性，也將制約中國對影子銀行監測、監管進程，這有可能為潛在的金融風險埋下伏筆。

　　央行一直希望從維護金融穩定的角度出發，防范和控制銀行表外業務風險。一位央行中層官員曾坦承，影子銀行快速膨脹，給央行帶來了潛在挑戰，具體表現在兩個方面：影子銀行的一個顯著特征表現為信用擴張，信用擴張另一面是實體經濟負債率攀高，企業總體負債率大幅提升，這或許代表了一種系統性風險。同時，以開放式的理財產品為例，對貨幣調控的有效性產生影響。

　　他進一步表示：不同的影子銀行定義，政策指向會有差異，政策內涵也會不同。然而，銀監會卻將銀行理財、信托、銀行同業等業務排斥在影子銀行體系之外，一定程度上容忍銀行表外業務快速擴張，無疑讓央行被動。

　　當前這種分歧在加深，監管協調難度在增大。一位央行內部參與監管部門政策協調的官員感嘆道，金融監管部門之間的協調比想象的要困難很多。

　　毋庸置疑，影子銀行的確發揮了積極作用，有存在的必要性。中金公司一位研究人士看來，對待影子銀行體系需要平衡監管和金融創新的關系。

　　以2012年以來興起的一輪資產管理新政為例，各類金融機構理財產品迅速涌現，這一方面為實體經濟融資提供有效的通道，但卻存在借短融長、期限錯配、規避監管和監管套利行為，其中大量資金池業務存在信息透明度差等問題，是具有典型影子銀行特征的業務，蘊含潛在金融風險。

　　如何拿捏創新與監管的分寸，是擺在相關當局面前的現實難題。既不能對影子銀行體系的風險放任自流，又不能簡單地一刀切，禁止影子銀行體系的發展和有益的金融創新。

　　更進一步說，影子銀行發展還需要處理好金融安全與市場效率的關系。部分影子銀行業務出于監管套利的考慮，帶來額外的系統性風險積累。但也有部分影子銀行業務有助于提高金融市場效率、金融機構風險管理能力，提升資金的配置效率，應予以肯定和保護。王兆星曾撰文認為，問題在于，這兩種影子銀行業務交織在一起，很難完全區分開來。這也進一步增加了監管難度。

　　從國際最新動向看，在FSB和美國、歐元區主要經濟體，對影子銀行體系和風險的認識，還處在探索階段，FSB雖然提出了對影子銀行體系的三個識別步驟和五類經濟功能劃分方法，但這僅僅是常識性方案，本身尚不清晰、具體，有賴于各國在實踐中不斷豐富和補充。

　　2014年中央經濟工作會議提出，把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。可見經濟運行不確定因素的潛在風險正在增加，地方融資平臺、房地產和產能過剩行業，對影子銀行的融資依賴程度在不斷增加。對影子銀行的政策取向還需要在“保增長”和“防風險”之間尋找平衡。

　　中金公司最新研究報告認為，對影子銀行的規范和監管在短期會造成社會融資的緊縮，抬升非金融部門整體融資成本，對投資需求形成拖累，從而使經濟增長面臨下行風險。

　　【作者：《財經》記者王培成】